Autor: Václav Orcígr
Článek vznikl ve spolupráci s Deníkem Referendum v rámci rubriky Město.
Praha má po letech zásadní strategický dokument, který má bojovat s rostoucí nedostupností bydlení. I přes dílčí pozitiva trpí klíčovým problémem, jenž nás do stávající krize dostal: vše podřizuje neoliberální mantře o nutnosti stavět.
Po sedmnácti letech je v Praze na stole nový koncepční dokument, který má nahradit zastaralou Koncepci bytové politiky z roku 2004. Metropole prošla od té doby řadou proměn. Pokračuje silný trend urbanizace, díky němuž přibývá v hlavním městě každoročně patnáct tisíc nových obyvatel, a také (ale nikoliv především) kvůli tomu se ceny bydlení zvedly o stovky procent. V řadě čtvrtí proběhla gentrifikace a rozeběhl se trend krátkodobých pronájmů, zatímco série privatizací mezitím ponechala městu ve vlastnictví pouhých zhruba 30 tisíc bytů z původního počtu 180 tisíc.
Bytová politika byla dlouhodobě poznamenána porevolučním dědictvím a absencí koncepčního řešení bytové otázky. Už jen proto je dobře, že nová strategie vzniká. Ve své současné podobě ovšem vzbuzuje řadu otázek, které přináší spíše rozpaky.
Už samotná analytická část je v řadě ohledů dosti povrchní na to, jaké kroky a v jakém stupni priorit se z ní odvozují. Absence dat je u nás dlouhodobě problémem otázek rozvoje měst a bydlení, ať už se bavíme o výstavbě, anebo bytové situaci samotné.
Například o délkách povolovacích procesů a příčinách zdržení, o nichž se často mluví jako o hlavní bariéře snížení cen bydlení, ucelená a jednoznačně vypovídající data v podstatě neexistují. Stejně tak nemáme jasnou představu o prázdných nemovitostech (mimo obecní), neznáme vlastnické podíly velkých firem v kontextu celkového bytového fondu, a podobně.
Právě navyšování datového souboru je jedním z kroků, kterým by politici při sestavování strategie vůbec měli začít — a to ať už mluvíme o bytech samotných, anebo pravidlech výstavby.
Aktuálním příkladem je nový stavební zákon, který vzniká bez dostatečných datových podkladů a de facto na ideologickou objednávku soukromého sektoru zastoupeného v Hospodářské komoře. Stačí si ovšem vzpomenout na neúspěšný pirátský pokus s elektroměry, abychom pochopili, že získat některé druhy dat není v post-socialistické Praze nic jednoduchého.
Stále se spoléháme na soukromý sektor
Strategie zcela správně popisuje růst cen bydlení jako multifaktorový problém. Problematické je ovšem to, jakým příčinám přikládá prioritu. Dokument v podstatě opakuje argumenty převládající odborné debaty, která oproti ostatním příčinám až příliš zdůrazňuje potřebu stavět, a to zejména skrze soukromý sektor.
Ve strategii si Praha předsevzala stavět v roce 2030 až devět tisíc bytů ročně oproti současným necelým šesti tisícům. Obecní bytová výstavba má ovšem každoročně zajistit pouhých pět set nových bytů.
Problémem není ani tak stavění bytů — čísla odpovídají demografické poptávce, spojené se zmíněným přílivem nových obyvatel. Když se ovšem podíváme na stávající praxi a cenové hladiny nové výstavby, bez promyšlené regulace soukromé výstavby ve smyslu motivace investorů stavět dostupně, se situace nezmění.
Jediný nástroj, který v tomto směru strategie přináší, je systém kontribucí investorů (který vzniká samostatnou metodikou) a odvody v případě změn územního plánu. To znamená, že pro novou výstavbu Praha vytvořila pravidla, skrze něž se na veřejných nákladech výstavby mají podílet samotní investoři. Jedná se ovšem primárně o finanční příspěvky stanovené na základě konkrétních parametrů. O jejich dostatečné výši se nicméně stále vedou diskuse. Při stanovení poplatků je třeba myslet na to, kolik developeři na bytových projektech ve výsledku vydělají. V řadě případů to jsou miliardové částky.
Podíl na infrastrukturu je nutný, nijak ale nepřispěje k tomu, že byty v nových projektech budou dostupné. Soukromá výstavba by měla zejména v případě velkých transformačních projektů (typicky brownfieldy, jako jsou Bubny, Smíchov, Nákladové nádraží Žižkov nebo Rohanské nábřeží) přispět svým dílem k řešení nedostupnosti bydlení, tedy stavět také dostupné byty. Přestože je v možnostech samosprávy tuto povinnost zajistit, ve strategii nástroje k tomu chybí. Dokument se omezuje na vágní tvrzení o tom, že Praha musí ve vztahu k developerům aktivně prosazovat svoji vůli. Sám to ovšem nedělá.
Efektivní regulace a schopnost pozitivního a účinného jednání s developery po vzoru Německa a Rakouska je u nás přitom často zmiňovaným cílem, který se objevuje i v dokumentu. Stejně jako v politických vyjádřeních ovšem i tady chybí vhodné a prověřené nástroje, které by nás zemím dávaným za vzor přiblížily: odkupy bytů městem, přísnější podmínky a požadavky na podíly dostupného bydlení v případě změn územních plánů, anebo regulace nájemného ve stejných případech. Pro současnou správu města jsou tyto politiky stále spíše socialistickou avantgardou.
Alespoň naznačení těchto možností a kroků, které by k nim mohly vést, by přitom pomohlo k větší udržitelnosti a přenositelnosti bytové strategie mezi jednotlivými volebními obdobími až do cílového roku 2030. Podobně mezi prioritními problémy chybí fenomén krátkodobých pronájmů — třebaže se mu strategie věnuje v jedné z částí vcelku podrobně, v rámci priorit by si jistě zasloužil vyšší postavení.
Jinými slovy, v definicích příčin strategie opakuje stále stejnou neoliberální mantru, která zásadně prioritizuje soukromou sféru. Důvody krize vidí v nedostatečné výstavbě, dlouhém stavebním povolování, případně předchozím vedení města. Argumentům, které by dokázaly reálně zhodnotit benefity kvalitní regulace (jež může přispět i ke snadnější výstavbě) a silnějších požadavků města, se strategie vyhýbá jako čert kříži.
Na druhou stranu, mnoho aspektů bytové krize v dokumentu patřičně zohledněno je, což lze v kontextu současných politik považovat za pokrok. Strategie reflektuje ekonomickou pozici bytů jako nejvhodnější investiční příležitosti a věnuje tomu patřičný prostor. Vnímá problém privatizace a nulovou obecní výstavbu i nedostatek sociálního bydlení, stejně jako nakládání s byty jako s tržními položkami reagujícími na abstraktní místně neukotvenou kupní sílu spíš než na reálné možnosti lidí bydlících v Praze.
O bytové politice hovoří jako o základním principu sociální soudržnosti. Vnímá potřebu výrazně navýšit prostředky v oblasti městského bydlení. Vedle nedostatečné výstavby upozorňuje na fakt, že z toho, co se postavilo, byl nedostatek nových bytů v nižším cenovém pásmu. Z toho sice implicitně plyne nutnost výstavby především dostupného bydlení — na to již ovšem strategie nijak nereaguje.
Stejného problému se dopouští v případě otázky, kde stavět. Na jednu stranu vyzdvihuje důležitost výstavby uvnitř města — tedy základní urbanistický princip měst krátkých docházkových vzdáleností — bohužel ovšem vůbec nezohledňuje to, jak zajistit, aby tyto byty byly dostupné. Současná zkušenost přitom hovoří jasně: očekávejme, že zahušťovat se bude především luxusními byty pro movitější klienty nebo byty na investice, jako tomu bylo dosud.
Klimatická krize jako by snad ani nebyla
Další problém ve strategii představuje nízký důraz na environmentální rovinu bydlení a ekologický standard nových budov. Dokument se o ekologické rovině sice zmiňuje, avšak velmi povšechně: pouze okrajově se zmiňuje o podpoře umisťování solárních panelů, ale tím de facto konkrétní cíle a závěry končí. Žádné zmínky o modro-zelené infrastruktuře, podpoře komunitní péče o veřejný prostor i společné prostory domu ve smyslu vhodných opatření nebo třeba grantových programů, žádné cíle v otázce energetiky.
Od dokumentu tohoto typu možná nelze čekat konkrétní technické návrhy, nicméně v době sílící klimatické krize i cílů nastavovaných na úrovni Evropské unie je minimální ohled na environmentální udržitelnost bydlení tristní. Strategie dokonce sama přiznává, že například v kontextu Ženevské Charty OSN o udržitelném bydlení jsou její cíle naplněny jen částečně, v otázce ekologie jen minoritně.
Hlavní město si musí uvědomit, že řešení krize bydlení a krize klimatické jdou ruku v ruce. Jedná se totiž o nejpalčivější problémy, se kterými se potýká, přičemž opatření k jejich řešení spolu často souvisí — je nutné řešit požadavky na novou výstavbu i rekonstrukce stávajících budov, nemluvě o postupné ekologické transformaci dopravní infrastruktury či energetické politiky.
Dobré nápady, pokulhávající praxe
V oblasti řešení dokument přináší řadu pozitivních kroků, ale také mnoho nejasností, u nichž lze předvídat potenciálně škodlivé důsledky. Na jedné straně chce Praha definitivně zarazit privatizaci (což je skvělé), navyšování obecního bytového fondu má nicméně nastavené málo ambiciózně.
Zvlášť problematický je závazek na „odstraňování zbytečných, umělých a iracionálních bariér v bytové výstavbě“. Co to konkrétně znamená, strategie neuvádí. Nicméně orientovaný čtenář si takový cíl dokáže propojit s dalšími dílčími kroky strategie, a ostatně také stávající rozhodovací praxí.
Mohou to být na jedné straně vítané změny: posílení kapacit i odbornosti na stavebních úřadech, nebo cíle definované pro rozvíjení nových ploch pro bytovou výstavbu a transformaci brownfieldů. Na druhé to ale může znamenat navýšení tlaku na dokončení velmi problematického Metropolitního plánu, a obecně rozvolňování pravidel výstavby spolu se snahou odklízet z cesty aktivní občanské spolky. Požadavek zásadní deregulace pravidel výstavby je ústředním motivem rétoriky, která kolem bytové krize převládá. Se stejnou argumentací je ostatně prosazován i kontroverzní nový stavební zákon.
S tím souvisí teze o podpoře participace veřejnosti. Pojem participace zní vždy líbivě, příklady z praxe ovšem ukazují, že slova o participaci povětšinou ve výsledku slouží pouze jako alibi pro výstavbu vyjednanou takřka výhradně s developery a sloužící jejich zájmům.
Stačí se podívat na největší transformační projekty z poslední doby. I nadějně rozběhlá participace v Bubnech prozatím skončila strohým vypořádáním připomínek občanů, umístěným kdesi v hlubinách magistrátního webu, bez dalšího vysvětlení a nastínění návazného postupu s ohledem na zapojování veřejnosti. O nefunkční participaci k výstavbě u Masarykova nádraží nebo na Nákladovém nádraží Žižkov ani nemluvě.
Dlouhodobě se na úrovni města mluví také o alternativách, jako jsou podpora družstevního bydlení, baugruppen, co-housingy, anebo nově zřízená městská developerská společnost, která má pomoci městské výstavbě. Až dosud se bohužel mnoho konkrétních výsledků neobjevilo, a ani strategie nepřináší konkrétnější nástroje, jak alternativy realizovat. Bude proto nutné, aby se konkrétní a promyšlené vize podpory bytových alternativ objevily v akčních plánech, jež by cíle dokumentu měly pomoci přenést do praxe.
Poměrně silná je strategie ve vyloženě sociální dimenzi bytové otázky. Nastavuje důležité cíle nulového bydlení dětí a seniorů na ubytovnách či azylových domech se záměrem zajistit ohroženým skupinám přístřeší skrze městský bytový fond, podporuje také navýšení bytů se speciálním určením.
V oblasti správy obecních bytů chce být město maximálně transparentní a poskytovat byty zejména znevýhodněným skupinám obyvatel. Zároveň chce ovšem navýšit nájemné v městských bytech využívaných středních třídou. Takový postup dává ve vztahu k nejvíce ohroženým skupinám smysl, nicméně pokulhává již ve strategickém cíli snižování poměru mezi cenou v městských a soukromých bytech. Ve výsledku to nejspíš bude znamenat, že ceny v městských bytech půjdou nahoru, ale ceny v soukromých zůstanou tam, kde jsou (nebo dále porostou).
Pozitivní je nicméně závazek rekonstrukce městského bytového fondu, v němž je podle posledních magistrátních dat více než tisíc neopravených bytů. Dále stojí za zmínku podpora sociální heterogenity obyvatel v pražských lokalitách. Otázkou ovšem opět zůstává realizace v praxi. Spojení „sociální mix“ dlouhodobě působí jako rozbuška pro část pražské pravice, jeho implementace je tedy nejen nejasná, ale zároveň lze čekat bouřlivé debaty, pokud by k tomu snad někdy mělo v plánovaných čtvrtích dojít.
Praze chybí především sebevědomí
Co pražskému plánu především chybí, jsou ambice. Stačí pouze deset projektů realizovaných městským developerem do roku 2030, když největší soukromí hráči postaví násobně více? Stačí snížit současný stav průměrně vynaložených čistých ročních příjmů na pořízení bytu na deset let, když kupříkladu v Německu to je pět až šest ročních platů?
Proklamace, politiky a praktická opatření musejí jít ruku v ruce. Nová strategie bydlení reflektuje širokou škálu problémů, které souvisí s bytovou krizí v metropoli. Ve výsledku je z ní ovšem patrné, že řešení vloží zejména do rukou soukromého sektoru, aniž by po něm dostatečným způsobem vyžadovala jeho sociální odpovědnost. Kontribuce investorů na výstavbu infrastruktury jsou zásadní, ve výsledku ovšem zlevnění bytů v jejich projektech nepřinesou.
Město musí být v přístupu k soukromému sektoru aktivní a sebevědomé — nejde přitom jen o výstavbu, ale i to, za jakých podmínek jsou byty dále prodávány a pronajímány. Důležitá je samozřejmě také role státu, nicméně když už si Praha předsevzala aktivnější roli na legislativním poli, měla by rovnou začít. Třeba pokusit se prosadit regulace velkých majitelů formou zdanění nebo získat legislativní nástroje za účelem posílení vlastních pozic při jednání s developery zdostupněním regulačních nástrojů ve formě zdanění, zajištěním podílů dostupného bydlení v nové výstavbě, nebo řešením problému Airbnb.
Rozhodně nemám v úmyslu odsoudit strategický dokument, který Praha dlouhodobě potřebuje. Jeho vznik bychom měli naopak vítat. Představitelé města by se ovšem měli zamyslet nad tím, jaká témata, cíle a nástroje dávají do popředí, a k čemu mohou reálně vést.
Jestliže se má Praha inspirovat ve Vídni nebo Mnichově, musí to dělat do důsledků. Bez toho, abychom prolomili odvěká porevoluční tabu, se nikam neposuneme. Pouze očištění veřejné debaty od tržní logiky a vymanění bytové otázky z osidel komoditního uvažování, může reálně vést k naplnění základní teze postulované novou bytovou strategií: „Praha se stane městem s aktivně řízenou bytovou politikou a dostatečnou nabídkou kvalitního, dlouhodobě udržitelného a především finančně dostupného bydlení, k němuž budou mít přístup obyvatelé všech sociálních vrstev.“
Je velmi nejisté, že současné navrhované nástroje k tomuto cíli Prahu dovedou.
Projekt Město/Fórum pro snesitelnější každodennost je výsledkem spolupráce kolektivu 4AM, z. s. a Centra pro média, ekologii a demokracii, z. s. (CMED). Finančně je podpořen grantem z Islandu, Lichtenštenjska a Norska.
(Úvodní foto: Nová strategie bydlení reflektuje širokou škálu problémů, které souvisí s bytovou krizí v metropoli. Ve výsledku je z ní ovšem patrné, že řešení vloží zejména do rukou soukromého sektoru, aniž by po něm dostatečným způsobem vyžadovala jeho sociální odpovědnost. Ilustrace Moritz Wienert pro projekt Cities for Rent)